美国国会涉华人权立法活动的历史演进、特征及影响

20世纪80年代末以来,美国国会不断通过立法手段干涉事务,并将其作为美国对华推行所谓“人权外交”的政策工具。近30年以来,历届美国国会对事务的干涉从未停止过。其干涉的领域主要包括:中国计划生育政策;最惠国待遇中的人权事务;所谓“强迫劳动”产品问题;涉藏、涉疆人权事务;香港民主与人权事务;中国宗教事务;等等。美国国会涉华人权提案呈现以下主要特征:干涉领域与中国核心利益密切相关;紧密配合美国对华战略;热衷于干涉中国少数民族人权事务;涉华人权提案“工具化”色彩浓厚。美国国会涉华人权提案对美国行政部门干涉事务施加了刚性影响,使美国政府对事务的干涉长期存在,阻滞了中美关系健康发展。美国涉华人权立法提案的歪曲性文本对中国国际形象造成一定负面影响,助长了势力的嚣张气焰。中国政府应高度重视美国涉华人权立法提案对中国核心利益构成的威胁与挑战,制定有针对性的措施予以回应。

郭永虎,吉林大学马克思主义学院教授、博士研究生导师;王禹,吉林大学马克思主义学院硕士研究生。

自特朗普政府以来,美国国会已从美国对华政策的幕后冲到了台前,成为鼓动中美“全面战略竞争”的另一股重要力量。在人权领域,美国国会频频以立法方式干涉事务,先后出台以所谓“2019年香港人权与民主法案”和“2020年尔人权政策法案”等为代表的一系列涉华人权法案。这些所谓的法案要求美国政府将所谓“人权”因素纳入美国对华整体框架的必要组成部分,并且不断加大对华制裁力度,已经对中美关系健康发展产生了严重的负面影响。近期,在国会推动下,美国对华所谓“人权外交”攻势不断加剧。2022年3月,美国共和党议员史密斯推出一项提案,以所谓“人权”状况为由取消中国永久贸易最惠国地位来威胁中国。2022年4月,美国国务院发布所谓“2021年度国别人权报告”,大肆攻击中国政治制度和人权状况。现实是历史的延续。中美建交以来,国会就开始在美国对华推行所谓“人权外交”过程中扮演重要角色。20世纪80年代末特别是冷战结束以来,美国国会对涉华人权议题的关注程度逐渐超过行政部门,成为美国干涉事务最活跃的主体。美国国会通过宪法赋予的立法权针对事务炮制了大量提案。据统计,1987—2022年美国国会共提出533项所谓“人权法案”,其中有相当一部分成为所谓“美国法律”。这些所谓“长臂管辖”涉华提案对中国核心利益和中美关系健康发展产生了不容忽视的负面影响。

从学术研究进展来看,学界对美国国会干涉事务的研究已经取得一定成果。郭永虎考察了1987年到2007年美国国会干涉所谓“西藏问题”的演变过程[1],王芳对美国国会1980年到2003年的重点涉华案例进行了梳理[2],周琪对美国所谓“人权外交”政策进行了全方位考察[3],刘卫东梳理了美国国会关注新疆的主要议题[4],谢韬论述了美国国会对事务的关注与干涉[5]。从国外相关研究来看,库珀·特鲁里量化分析了美国就所谓“人权”问题威胁要对中国采取的经济制裁[6],美国国会下属的国会研究服务部论述了新一届美国国会对中国所谓“人权问题”的关注重点以及干涉手段[7]。可见,学界对美国国会以及涉华人权法案的研究多集中在20世纪90年代到2000年这一时间段,但对30多年来美国国会干涉事务的主要活动缺乏系统梳理。本文以美国第101届国会至第117届国会的涉华人权提案文本为依据,对20世纪80年代以来美国国会通过立法手段干涉事务的主要内容、演变轨迹、影响及应对之策进行探讨。

通过检索1989年第101届国会至今美国国会的涉华人权提案,在对每项提案逐一核对并剔除无关提案以后,共得到516项与“涉华人权”主题密切相关的提案。从参众两院的提案数量来看,参议院共提出186项,众议院共提出330项;从议员所属政党来看,共和党议员共提出315项,议员共提出201项;从提案数量上看,共和党议员对涉华人权领域的问题更加积极,但总体上两党议员相差不大,均对涉华人权领域保持着相当高的关注度;从立法进展和通过率来看,在美国国会提出的516项涉华人权提案中,众议院通过的提案数量为67项,参议院通过的提案数量为47项,通过率分别约为1.3%和0.9%;被签署成所谓“法”的数量为50项,“立法通过率”约为9.6%。

从相关提案的主题来看,美国国会涉华人权提案主要集中在涉港人权、涉权、涉疆人权以及最惠国待遇人权四个核心领域。从整体上看,涉及“西权”事务的提案数量最多,达到了87项,这说明涉权是美国国会的立法重点。与此同时,自香港回归以来,美国国会持续关注涉港人权事务,提出的提案数量达57项。近年来,美国国会对新疆的关注度逐渐上升,以涉疆人权为重点,共计提出26项提案。20世纪末,美国国会除对上述前三个领域的问题保持关注外,还特别关注最惠国待遇问题,将其与人权挂钩,提出20项提案,企图利用人权限制“给予”中国最惠国待遇。

1989年到2022年间,每届美国国会所谓“涉华人权提案”的平均数量是30项左右。其中第117届国会的数量最多,达69项。从整体变化趋势来看,美国国会所谓“涉华人权提案”出台数量呈现高低错落交替的态势。考察提案内容可知,所谓“涉华人权提案”一般与中国当年发生的国家大事密切相关。1989年,美国国会议员在有关提案中提及最惠国待遇问题。此后几届国会中,议员们对最惠国待遇问题的关注度有所回落,有关提案数量持续减少。到1997年的第105届国会时,克林顿提出将最惠国待遇与脱钩,引发大量美国国会议员不满,并提出提案抗议;加上美国国会议员对香港回归表现出极大关注,以所谓“关心香港”为由,提出了大量提案。小布什当政时期,中美双方在“9·11”事件后取得了反对这一共识。奥巴马当政时期,中美关系总体保持平稳发展。但奥巴马推行“亚太再平衡”战略,在一定程度上损害了中美关系健康发展。这一时期,美国国会对所谓涉华“人权问题”仍旧保持相当程度的关注,但总体保持不温不火的态势。特朗普上台以来,中美关系发生巨大变化。从第115届国会开始,美国国会议员针对中国香港、新疆、西藏以及新冠肺炎疫情等所谓“人权问题”,提出大量提案。其中有相当比例的提案被签署成所谓“法”,成“法”率显著提高。拜登政府上台以来,延续了特朗普时期的对华战略,继续利用所谓“人权”议题遏制中国发展。美国国会密切配合总统的行动,继续利用所谓“人权问题”打压中国,涉华人权提案的数量不断增长。截至目前,第117届国会涉华人权提案数量已达69项之多。

中美关系中的人权问题在20世纪80年代中期已初露端倪。这与中美关系发展的大背景密不可分。在20世纪70年代,中美苏三国形成相互制约的国际战略大三角关系。在尼克松、福特和卡特政府时期,美国在仔细分析对华政策可能给美苏关系和苏联行为产生的影响后才做出决策。尽管卡特提出了所谓“人权外交”,但当时因美国仍需“联华抗苏”,对的关注只能位居于战略安全考虑之后[8]。随着20世纪80年代国际政治格局多元化倾向的加强,世界出现了多个政治力量中心,战略大三角关系已不是美国进行战略选择时需要考虑的唯一因素。美国开始逐渐淡化中美关系之于其对苏政策的战略意义。里根政府虽然认为建立牢固的中美关系对维持美国针对苏联的全球优势地位具有持续性战略意义,但已不再强调对华政策要与对苏政策在策略上挂钩。部分国会议员认为,美国不必再为了地缘政治上的需要去迁就中国政府,所谓“人权”理应成为处理中美关系时优先考虑的问题[9]。这引起美国国会对华人权政策的重要变化。1982年,国会议员索拉兹在一次听证会上提出谴责的论调。从此之后,美国利用所谓“人权问题”对中国进行施压的事例增多。1984年美国18名众议员写信给中国国家主席,对所谓“中国严重违反人权表示‘关切’”[10]。伴随美国行政部门的干涉,美国国会将所谓“人权问题”纳入涉华立法范围。美国国会干涉所谓中国“人权问题”的进程,可分为20世纪80年代、20世纪90年代、21世纪初至今三个阶段。

1.所谓“西权问题”。伴随国会对中国“人权问题”的干涉,“西权问题”在20世纪80年代开始成为美国国会关注的问题之一。1982年,邦克和索拉兹在其主持的听证会中就有针对所谓“西藏宗教问题”的专门报告。1985年7月24日,91名众议员声称,支持北京和所谓“流亡政权”及其代表举行直接谈判,推动中国政府考虑及其追随者的要求[11]。1987年5月19日,美国众议院议员罗斯提出所谓“涉藏提案”——众议院第2476号法案,呼吁美国应重新审视其对中国政府的外交政策及其与中国政府的关系,将对华军售与所谓“西权问题”挂钩,要求国务卿向国会提交一份关于所谓“西权状况”报告。1988年4月29日,美国众议院提出第4491号法案,要求美国总统不间断地“监督”中国政府的所谓“西权”政策,并向国会提交一份所谓“西权状况”报告,制定和发布对华制裁的措施:无论中国是否恢复关税和贸易总协定地位,美国将中止对华进出口产品的优惠待遇;拒绝对中国实施多边财政援助;中止对华最惠国待遇;敦促中国改进西藏的所谓“人权状况”;要求中国政府允许美国国会代表团、人权组织和新闻媒体无限制地接触西藏调查其所谓“人权状况”。1988年11月9日,美国众议院提出第4570号法案,要求总统“监督”所谓“西权问题”并向国会提交报告,制定相应制裁措施。1989年3月16日,美国参议院通过第82号决议案,以所谓“关切”“西权”为借口公然支持西藏少数分裂分子在的骚乱行为,并要求美国行政当局和国际组织插手中国西藏事务。1989年11月21日,众议院通过第3792号法案,即所谓“1990和1991财年对外关系授权法案”,要求美国总统将对华政策与所谓“西权状况”挂钩。

2.中国计划生育政策。20世纪80年代美国国会对状况的另一个关注点在于污蔑中国实施所谓“强制堕胎”,干涉中国的计划生育政策。1984年5月10日,众议院通过所谓“1984年国际安全与发展合作法案”,威胁称如果中国在实施计划生育政策过程中存在所谓“强迫堕胎”问题,则禁止美国对外援助项目资金用于中国人口项目。从1985年起,美国国会及其议员开始对中国人口政策和所谓“西藏问题”进行指责。1985年6月10日,美国众议员约翰·爱德华·波特提出212号决议案,以中国实施所谓“强迫堕胎”为借口,要求联合国人动基金会停止对华援助。1985年9月,美国以所谓“联合国人动基金会在中国支持或参与执行‘强制性堕胎或节制生育’的计划”为由,从它应提供给联合国人动的基金中扣除约1 000万美元的资金,这笔资金接近人动基金援助中国计划的数目。1986年美国又以此为由再次扣除它应供给该组织的资金。1986年8月1日,美国众议院外交委员会通过一项决议,要求中国“改善人权”,并攻击中国的计划生育政策。在右翼国会议员的压力下,里根政府决定在1986—1988年拒绝向联合国人动基金提供任何赞助。1989年6月29日,众议院通过了第2655号法案,即所谓“1989年国际合作法案”,攻击中国政府所谓“侵犯人权”,污蔑中国政府使用生育指标制度以及在西藏地区实施所谓“强制堕胎”。

3.所谓对华“人权制裁”。1989年,美国国会中的情绪达到了高潮,议员们纷纷表态攻击中国政府,提出了大量要求“制裁”中国的提案。1989年6月8日,美国参议员杰西·赫尔姆斯提出第1151号法案,要求对中国实施所谓“制裁”。1989年6月13日,美国众议员杰瓦德·所罗门提出第2624号法案,污蔑中国“侵犯人权”,要求禁止根据《武器出口管制法》出口美国卫星给中国发射。同日,本杰明·吉尔曼提出众议院第2611号法案,以所谓“人权”为借口对华经济实施多边制裁措施:暂停美国对华援助;要求美国主导的国际金融机构反对一切对华贷款、拒绝批准其他对华经济或技术援助,将中国降级至观察员身份级别;督促所谓“民主国家”支持美国的上述倡议;美国商务代表建议中止中国关贸总协定(GATT)观察员地位;暂停向中国出口或转让某些物资和技术;暂停中美科技合作;等等。此后,美国国会对中国的指责进一步升温,提出了数十个提案要求布什政府加大对华“制裁”力度。

4.将最惠国待遇与所谓“人权状况”挂钩。1980年,美国政府依据“1974年美国贸易法”第402款(所谓“杰克逊-瓦尼克修正案”)和“中美贸易关系协定”给予中国最惠国待遇。以后历届美国政府都在每年最惠国待遇地位到期前通知国会对中国“豁免”所谓“杰克逊-瓦尼克修正案”的要求,而国会对此也未加反对,于是中国的最惠国待遇得以顺利延长。此后近10年,美国政府和国会都因中国在移民方面“没有问题”而作为“例行公事”延长了中国的最惠国待遇。美国国会议员挑起了最惠国待遇的争端是在1989年以后。1989年后,以美国为首的西方国家宣布对中国实行所谓“全面制裁”。在布什宣布对华实施所谓“行政制裁”前后,美国国会也以立法的形式重申和拓展行政部门的对华“制裁”。美国国会部分议员在对华最惠国待遇问题上大做文章,对中国施压,引发了一场要不要延长对华最惠国待遇的大辩论。中国的最惠国待遇问题从此成为美国对华人权政策的核心争论问题之一。其中针对最惠国待遇问题,美国国会先后提出并通过一系列所谓涉藏提案,目的是将所谓“西权问题”与有条件给予中国最惠国待遇挂钩。1989年6月13日,美国国会众议员本杰明·吉尔曼提出第2611号法案,威胁要求中国“改善”人权状况,否则对中国进行制裁。同日,美国国会众议员汤姆·兰托斯提出第2613号法案。该法案以所谓“人权”问题为借口,威胁取消对中国产品的最惠国待遇。1989年6月22日,美国国会参议员艾伦·克兰斯顿提出第1242号法案。该法案再次以上述理由要求禁止给予中国产品最惠国待遇。此后,美国国会又提出一系列将最惠国待遇与“状况”挂钩的提案。直到2000年5月和9月,美国众议院和参议院分别通过了要求给予中国永久性正常贸易关系待遇的众议院第4444号法案。2000年10月10日,克林顿将该提案签署成“法”。持续10年之久的最惠国待遇问题之争终于落下帷幕。

总体来看,自中美建交到20世纪80年代中期,中美战略合作遮蔽了其他方面的分歧。美国国会涉华人权立法活动呈现较温和的态势。从20世纪80年代末开始,随着中美关系急转直下,所谓“人权问题”首次成为双边关系的核心议题之一,美国国会大肆攻击中国政府,并围绕上述议题炮制出大量提案,由此开启了“国会版”的美国对华所谓“人权外交”攻势,也奠定了近30年来美国国会干涉事务的基调,影响可谓深远。

进入20世纪90年代,美国在所谓“人权外交”的基础上提出“新干涉主义”。受“新干涉主义”思维驱动,美国国会在这一时期干涉“问题”的广度和深度都超过了老布什政府时期。美国国会加紧了对中国开展所谓“人权外交”攻势,除了继续立法干涉西权事务,还在一些新领域炮制出一系列涉华人权提案。

1.制造所谓“强迫劳动”谎言。20世纪90年代以来,美国国会开始通过立法手段制造所谓“强迫劳动”谎言,谎称中国向美国出口强迫罪犯劳动的产品。美国国会污蔑中国实施所谓“强迫劳动”。早在1990年10月18日,众议院就通过了第4939号法案,要求在中国开展产业合作项目的美国公民停止使用所谓“强迫劳动”制造的产品。1991年6月25日,美国国会众议员本杰明·吉尔曼提出第2744号法案,污蔑中国存在所谓“强迫劳动”现象,威胁禁止进口中国产品。1995年1月4日,美国国会众议员杰拉尔德·所罗门提出第139号法案,即所谓“中国奴役劳动法案”,同样要求以所谓“强迫劳动”产品为由禁止从中国进口产品。1997年11月6日,众议院通过了第2605号法案,即所谓“1997年削减补贴法案”,要求在中国开展产业合作项目的美国公民应停止使用所谓“强迫劳动”生产的任何商品。2000年5月和9月,美国众议院和参议院分别通过了众议院第4444号法案,其中要求禁止从中国进口所谓“强迫劳动”产品。

2.干涉香港人权事务。进入20世纪90年代,美国国会对香港人权事务的干涉十分频繁,其主要行为可按香港回归时间分为两个阶段。香港回归前,美国就十分关注香港的人权状况。1989年11月21日,众议院通过第3792号法案,即所谓“1990和1991财年对外关系授权法案”,要求总统敦促中国领导人履行《中英关于香港问题的联合声明》,要求美国国务卿向英国政府转达美国对所谓“香港人权事务”的强烈关注。1991年2月19日,美国国会众议员汤姆·坎贝尔提出第68号决议案,其中敦促英国政府“允许香港人民通过全民投票决定是否要回归中国”。1992年9月16日,参议院通过了第1731号法案,即所谓“1992年美国—香港政策法案”。该法案妄称“香港主权的成功过渡必须捍卫人权,人权也是香港经济繁荣的基础”[12]。香港回归后,美国国会以“人权”为借口,加大了对香港事务的干涉力度。1997年7月10日,美国国会参议员威廉·罗斯提出第38号共同决议案。该决议案要求中国履行《中英关于香港问题的联合声明》,“保障香港自治权利,保护香港人权”。1999年1月19日,美国国会参议员蒂姆·哈钦森提出所谓“1999年中国政策法案”,干涉香港立法会选举事务,并为美国驻香港领事馆提供拨款,用于染指香港选举事务。

3.继续干涉西权事务。从1990年起,在每年2、3月份联合国人权委员会年会召开之际,美国国会都会提出一系列要求美国政府在联合国发起所谓“涉藏提案”的议案,敦促美国政府在会上谴责中国“西权状况”。1992年3月11日,参议院提出第271号决议案,要求:美国政府应支持欧共体向联合国人权大会提交诸如关于所谓“西藏局势”的提议;美国政府应在各种适合的国际论坛积极谴责所谓“中国在西藏侵犯人权”;美国政府应在美中高层对话中提出所谓“西权问题”。在美国国会推动下,1992年2月20日举行的联合国人权大会上,美国负责人权事务的副国务卿谢夫特发言指责状况,表示支持欧共体关于所谓“西藏局势”的决议。1995年6月9日,美国国会参议员杰西·赫尔姆斯提出第908号法案,要求设立所谓“西藏特使”,专门负责美国政府涉藏政策、项目的实施以及中国政府与集团的接谈事宜。1997年9月11日,美国国会参议员斯宾塞·亚伯拉罕提出第1164号法案,以捏造的涉权调查结果为“依据”,要求中国“改善”西权状况。1998年9月17日,参议院通过第103号决议案,妄称西权、文化和宗教受到所谓“压迫”。1999年3月11日,众议院通过第28号决议案,要求美国政府在联合国人权理事会上发起所谓“谴责”中国政府“侵犯西权”的提案。

4.干涉中国宗教事务。“宗教问题”是美国国会用来干涉事务的另一项重要手段。1996年9月24日,众议院通过了第515号决议案,污蔑包括中国在内的一些国家“侵犯”人权和“剥夺”宗教自由,并要求停止“侵犯”人权行为。1997年3月,众议员本杰明·吉尔曼提出第967号法案,要求美国国务院向中国提出所谓“受迫害”的宗教人士具体名单,要求中国就他们目前的状况作全面及时的答复,并尽快释放他们。该法案还妄称,某些与“迫害宗教人士有关的中国官员不允许进入美国或得到美国政府提供的交流项目赞助”[13]。1997年5月23日,美国国会参议员斯宾塞·亚伯拉罕提出第810号法案,即所谓“制裁与促进法案”,禁止美国国务卿向参与所谓“限制”中国宗教自由和所谓“侵犯人权”的中国政府高级官员签发签证。1997年10月27日,美国国会参议员康妮·麦克提出第57号决议案,敦促总统向中国领导人传达美国政策,要求中国立即停止管理基督教事务。1997年11月6日,众议院通过第967号法案,要求总统将“宗教自由”作为美国对华外交政策的主要目标之一。

20世纪90年代初,国际格局发生重大变化,苏联解体,冷战结束。出于意识形态和地缘政治考虑,美国逐渐将中国纳入其遏制战略的新重点目标。这一时期,美国国会对事务的关注度不断提高,提出了大量干涉事务的提案。一方面,在巩固20世纪80年代末的涉华人权立法活动成果的基础上,美国国会不断完善已有相关法案。为追求所谓的“立法”通过率,美国国会将多项涉华人权条款捆绑在年度政府拨款授权法案中,使美国总统难以行使否决权而将其签署成“法”。另一方面,美国国会不断拓展染指事务的新领域,炮制出诸如所谓“强迫劳动”“宗教信仰自由”、涉港人权事务等新议题。

进入21世纪后,随着美国对华遏制战略的加紧实施,美国国会涉华人权触及的领域呈现全方位的特征。美国国会在中国少数民族人权事务、涉港民主人权等诸多议题上提出了多项立法提案。

1.资助涉华“人权项目”。21世纪以来,美国国会还通过资助各类所谓涉华“人权项目”干涉事务。美国国会资助的所谓“涉华人权”项目主要集中在三个方面:资助所谓“西权”项目,资助所谓“法治”项目以及所谓“促进环境保护”项目,资助所谓“人权和民主”项目。早在21世纪初,美国国会就出台了相关法案。2000年9月,参议院污蔑中国法治环境恶劣,劳工权益受到“侵犯”,要求美国向中国实施“法律资助”。2001年12月20日,参议院通过众议院第2506号法案,即所谓“2002年对外行动、出口资助和相关项目拨款法案”,要求向美国国务院民主、人权和劳工局拨款,为其资助涉华“人权和民主”项目提供资金。美国国会对各类涉华“人权项目”的资助力度不可谓不大。从2001年到2021年,美国国会为美国国务院民主、人权和劳工局资助中国的所谓“人权和民主”项目提供了大约2.7亿美元,为美国国际开发署所谓“中国法治和环保”项目提供了9 300万美元,为美国国际开发署所谓“西权”项目提供了1.23亿美元。

2.干涉中国少数民族人权事务。2001年5月9日,美国参众两院分别提出第1779号议案和第852号议案,即所谓“2001年西藏政策法案”。随后,美国国会将其捆绑在所谓“2003财政年度国务院拨款法案”之中被签署成所谓“法律”。其中的涉权条款包括:提供275万美元,用于对所谓“难民”的人道援助、奖学金及涉藏非政府组织的人权活动。美国国会建议美国政府:应反对任何阻止联合国各机构审议所谓“西藏问题”的行为;应反对任何阻止或其代表参与由非政府组织和联合国各机构主办各种论坛的行为;美国国务卿应该指示美国常驻联合国代表聘任两名工作人员,其中一名代表协助联合国秘书长推动通过谈判解决所谓“西藏问题”,另一名作为所谓“西藏问题特别报告员”或工作组监测所谓“西权”状况,并向联合国难民事务高级专员、人权事务高级专员、联合国大会和其他联合国机构提交报告;国会支持或其代表参加联合国下属或赞助的组织;美国支持成立一个所谓“西藏问题”特别工作小组;在国务院职权范围内正式设置所谓“西藏事务特别协调员”职务。所谓“2001年西藏政策法案”的立法意图实为对中国内政的粗涉。2003年9月8日,美国参议院全票通过所谓“欢迎”窜访美国的第212号决议案。

特朗普上台以来,美国对西藏事务的干涉更加频繁。2020年1月15日,参议院通过了众议院第133号法案(所谓“2020年西藏政策支持法”在其中被捆绑通过)。所谓“2020年西藏政策支持法”对所谓“2002年西藏政策法”进行了修改,要求在设立领事馆;要求中国政府与集团进行谈判;要求美国“西藏事务特别协调员”与世界各地的西藏社区保持密切联系。2018年3月22日,参议院通过第429号决议案,要求承认2018年3月10日为所谓“西权日”,并要求美国国务院全面执行所谓“2002年西藏政策法”。2017年11月1日,美国国会众议员伊莱安娜·罗斯·莱赫蒂宁提出第89号决议案,认为美国应该将中国政府如何对待西民作为中美关系的一个重要因素;根据1998年所谓“国际宗教自由法”,继续指定中国为“特别关注的国家”;与适当的中国官员接触,要求停止“拆除”藏传佛教寺庙等宗教机构。

苏联解体后,美国成为新疆问题的主要国外干涉者,而关注力度最大、兴趣最持久、参与最广泛的就是美国国会[4]。2003年10月3日,参议院通过第230号决议案,要求中国政府释放。2007年9月17日,美国国会众议院通过了第497号决议案,攻击中国政府“侵犯”新疆人权。2009年5月21日,美国国会参议员谢罗德·布朗提出第155号决议案,指责中国政府“侵犯”新疆少数民族人权,要求中国政府立即释放被关押的“分子”。2009年7月10日,美国国会众议员比尔·德拉亨特提出第624号决议案,污称中国政府“侵犯”尔族人权。

自特朗普政府以来,美国国会对涉疆问题的态度不再停留在单纯的呼吁和敦促上,而是通过设立所谓“法律”,对涉疆问题进行直接干涉。2020年5月14日和27日,参议院和众议院分别通过了第3744号法案。6月17日,特朗普签署该法案。这是第一部所谓“涉疆法律”,即所谓“2020年尔人权政策法”。其污蔑中国违反包括《消除一切形式种族歧视公约》《世界人权宣言》在内的多项国际公约,还要求美国政府对中国有关人员和实体实施冻结财产和签证制裁。美国国会还在多项涉疆提案中要求美国政府职能部门提交各类涉疆报告。所谓“2020年尔人权政策法”要求美国国家情报局局长向美国国会提交一份关于所谓“涉疆人权问题”的机密报告,以此作为其干涉新疆人权事务的所谓“依据”。2021年8月10日,美国国会众议员杰基·斯皮尔提出第585号决议案,其中污称新疆少数民族妇女受到“压迫”。

3.染指香港民主和人权事务。进入21世纪,美国国会更加密切关注香港的人权和民主状况。鉴于所谓“1992年美国—香港政策法”的“有效期”到2007年,美国国会积极酝酿设立新的涉港提案,使其干涉行为能“有法可依”。在干涉香港人权事务中,美国国会非常重视资助非政府组织在反中乱港过程中的作用。2004年1月22日和11月20日,两院分别通过了所谓“2004年综合拨款法案”和所谓“2005年综合拨款法案”,授权给美国国家民主基金会拨款,用于支持反中乱港活动。2004年6月22日,参议院通过了第33号决议案,污称香港的立法机构并非由民主程序选举产生,妄称“违反”《中英关于香港问题的联合声明》。在第113届国会中,众议员克里斯多夫·史密斯和参议员谢罗德·布朗均提出所谓“香港人权和民主法案”。在第114届国会中,众议员克里斯多夫·史密斯继续提出所谓“香港人权和民主法案”。2016年11月16日,美国国会参议员马可·卢比奥提出第3469号法案,即所谓“2016年香港人权与民主法案”,要求美国国务院定期向美国国会报告香港人权状况,对香港居民进行“移民优待”。奥巴马时期,上述提案均未获两院通过。特朗普和拜登政府时期,美国国会加大了对涉港事务的干涉力度。2019年,香港修例风波爆发,美国国会对此反应强烈。美国国会通过了所谓“2019年香港人权与民主法”“香港自治法”等。所谓“2019年香港人权与民主法”公开宣称:“支持民主化是美国外交的一项重要原则,香港人权对美国在香港的利益至关重要,美国必须保证香港具有足够的自治权。”所谓“香港自治法”要求美国对相关人员实施签证和冻结财产制裁。

4.将北京举办奥运会与所谓“人权状况”挂钩。2004年6月3日,众议院通过了第655号决议案,要求参加2008年北京奥运会的国家敦促中国全面遵守《世界人权宣言》。2006年6月12日,众议院通过第794号决议案,攻击中国政府,呼吁计划参加北京奥运会的国家敦促中国遵守《世界人权宣言》。2008年4月3日,美国国会众议员彼得·德法齐奥提出第5697号法案,即所谓“2008年捍卫奥林匹克精神法案”。其中禁止为任何参加中国举行的2008年奥运会开幕式的美国官员拨款,要求在奥运会期间向美国运动员或相关人员提供安全保障。2008年7月30日,北京奥运会召开前夕,众议院通过第1370号决议案,要求中国承诺在华外国记者享有“新闻自由”。美国国会还利用2022年北京冬奥会大做文章,继续就中国的“人权状况”发难。2021年1月22日,美国国会参议员里克·斯科特提出第13号决议案,建议国际奥委会重新遴选2022年冬奥会举办城市。2021年2月15日,美国国会众议员迈克尔·华尔兹提出第129号决议案,要求国际奥委会将2022年冬季奥运会转移到中国境外,并要求美国和其他国家在国际奥委会未采取行动的情况下退出此届奥运会。

21世纪初至今,美国国会涉华人权立法活动进入了一个新阶段,可具体分为两个阶段。第一个阶段是第107届国会到第114届国会,大致对应从小布什到奥巴马当政的2001年到2016年。这一时期,中美关系基本保持相对平稳的发展状态。在此背景之下,相关涉华人权提案数量呈现一定程度的下降。但这并不意味着美国国会放松了对事务的干涉,与前一个阶段相比,美国国会干涉事务的领域愈加广泛,并且炮制出诸如所谓“涉疆人权”、资助“人权项目”、阻挠中国申办奥运会等多个新议题。第二个阶段是第115届国会到第117届国会,大致对应从特朗普到拜登当政的2017年到2022年。这一时期,美国国会涉华人权提案数量呈井喷之势。从内容上看,相关涉华人权提案对华的制裁力度之大也前所未有,涉疆、涉藏、涉港人权提案捆绑制裁条款充分地说明了这一点。

30余年来,不同阶段美国国会涉华人权提案内容各有侧重,相关议题也千差万别。然而,通过梳理美国国会涉华人权立法提案的演进轨迹,我们可以发现一些规律性的特征。

1.涉华人权提案领域直指中国核心利益。从美国国会涉华人权立法提案涉及的领域来看,其显著特征是相关提案高度集中在涉藏、涉疆、涉港等领域。这些人权议题并不是随机产生的,而是经过美国国会精挑细选后制造出来的,它们的一个共性是高度关涉中国主权和领土完整,事关中国核心利益。20世纪80年代以来,美国国会持续干涉西藏、新疆、香港人权事务,支持“”“”“港独”等分裂势力,严重损害中国核心利益,遭到中国政府坚决反对。2021年6月11日,中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任在应约同美国国务卿布林肯通电话时,就涉疆、涉港等问题表明中方严正立场。指出,涉疆、涉港问题事关中国主权和领土完整,涉及中方核心利益。我们敦促美方尊重中方主权和领土完整,不得以任何借口干涉中国内政,不得以任何方式损害中方核心利益[14]。

2.热衷于炒作中国少数民族人权议题。美国国会对事务的干涉聚焦少数民族人权领域,集中在新疆和西藏方面。据统计,从1989年到目前,美国国会共提出87项涉权提案、26项涉疆人权提案。美国国会配合美国政府所谓“人权外交”来遏制中国崛起的政策,配合“”“”势力在美国反复游说所造成的舆论炒作,对新疆、西权事务进行长时段、全方位的干涉。纵观30多年来的涉华人权提案,美国国会始终密切关注所谓“西权问题”。近年来,美国国会加大了对新疆事务的干涉力度,不断以所谓“人权”为借口,大肆污蔑中国的治疆方略。

3.涉华人权提案“工具化”色彩浓厚。美国国会涉华人权提案的另一个重要特征是把涉华人权提案“工具化”。早在20世纪70年代,美国就正式提出所谓“人权外交”政策,其实质就是借口“人权问题”干涉别国内政。人权不仅成为美国外交政策的依托,也成为美国发动战争的借口。近30年来,人权已经沦为美国国会用来打压遏制中国的一个重要工具。在国会议员眼里,人权是政治、是工具,更是武器。美国国会以所谓“人权问题”为借口,高举人权“大棒”,频繁以涉华人权提案侵犯涉藏、涉疆、涉港等中国核心利益,其出发点是企图以所谓“人权”为工具撬动中国核心利益,从而实现遏制和全面打压中国的战略意图。

4.所谓“核心议员”策动涉华立法作用凸显。涉华立法“成败”的关键要素在于国会议员,尤其在于具有较高地位、言行具有较强煽动力、发起或联署提案数量远超同僚的议员。这种议员便是所谓“核心议员”。在立法压力大、相关经验不足的情况下,部分国会议员乐于借助那些值得信赖、有能力的“引领者”来做出投票决定,在立法进程中形成了一般议员追随所谓“核心议员”的现象。近30年来,美国国会涌现出诸多推动涉华人权立法的所谓“核心议员”。南希·佩洛西、本杰明·吉尔曼、马可·卢比奥等便是典型代表。从1989年至今,南希·佩洛西共提出8项涉华人权提案。自1986年首次当选众议员以来,她一直在中国问题上持强硬立场,数十年如一日地攻击中国的“人权状况”。1989年以来,本杰明·吉尔曼共提出11项涉华人权提案。在国会任职期间,他频繁攻击中国“人权状况”,污蔑中国,甚至还公然支持“”势力。近年来,马可·卢比奥在涉华人权问题上表现异常活跃。2015年以来,马可·卢比奥共提出12项涉华人权提案。此人“逢中必反”,臭名昭著的所谓“2020尔人权政策法”便出自其手。

5.更加注重涉华人权法律的实施效果。在“三权分立”制度的实际运行中,美国国会发挥着至关重要的作用。国会对美国行政和司法部门进行监督是其基本功能[15]。美国国会通过要求总统、国务院或其他政府部门定期向其汇报相关法律的执行情况,以达到监督的目的。美国国会不仅仅满足于对中国的某些所谓“人权问题”进行“谴责”,而更看重于相关问题是否得到“改善”。换言之,美国国会更看重总统以及行政部门是否完全地履行了其意志。30余年来,美国国会涉华人权提案多要求美国相关行政部门提交相关报告。例如,在美国国会的要求下,自1978年开始,美国国务院开始发布所谓“年度国别人权报告”。其除了重点关注中国的“人权状况”,还要求美国行政部门汇报其在“改善”人权状况做了哪些具体工作。又如,美国国会还根据所谓“2003年外交关系授权法”第613条的规定,要求在提案通过后180天内由国务院(包括总统和国务卿)向国会提交所谓“西藏问题”报告,汇报其推动中国政府与谈判问题的进展情况。2003年5月8日,美国国务院东亚和太平洋事务司向国会提交了首份所谓“‘西藏问题’谈判报告”。

6.紧密配合美国对华战略。冷战结束后,美国国会将维持美国的霸权地位,防止亚太地区出现“挑战”美国霸权的大国作为战略核心。美国将所谓“人权外交”作为牵制、遏制中国乃至分化、西化中国的重要砝码。纵观30多年来美国国会涉华人权立法活动演进轨迹,其立法诉求与美国政府对华战略目标保持高度一致。“出于国家利益考虑,美国不会轻易放弃利用‘西藏问题’进行分华、弱华和遏制中国的战略。即便无法遏制中国的崛起,也要尽力延缓中国上升为强国地位的速度。”[16]美国国会将涉华“人权问题”政治化、工具化和意识形态化,矛头直指中国社会制度,试图达到以压促变的目标。1998年10月2日,美国国会众议员达纳·罗拉巴赫提出第570号决议案,在干涉事务的同时,要求中国进行所谓“政治改革”,鼓吹“多党制”。2018年8月1日,参议院通过了众议院第5515号法案,即所谓“2019财年国防授权法案”。其提出所谓“全政府”对华战略,即强调要集中美国所有力量遏制中国崛起。拜登上台以来,积极呼应国会鼓吹的上述战略,“将中国设定为在全方位、多领域发起挑战的竞争者,强调‘价值观’乃至‘意识形态’竞争,以此来推进‘全政府’方式”[17]。美国国会和政府在对华战略上淡化“府会之争”,形成了紧密配合的态势。

近年来,国际局势发生了深刻变化,中美关系的走向日趋复杂,美国国会在中美关系中所扮演的角色也愈发突出。拜登任内,美国国会涉华人权立法可能呈现以下趋势。

1.涉华人权提案进程将进一步提速。自特朗普上台以来,美国国会的涉华人权提案的数量呈现飞速增长态势,所谓“立法”通过率随之飞速增长,涉华人权提案进程进一步提速。仅以涉港提案为例,特朗普时期,共有5项提案最终被签署为所谓“法律”,“成法率”接近23%。美国国会涉港“立法效率”异常高。以所谓“2020年尔人权政策法”为例,其从提出到被签署仅用时1个月零3天,涉及众议院和参议院的环节均在1天内完成。这种超高效率是以往大多数涉华人权提案无法相提并论的。由此可见,随着中国国力进一步增强,美国总统和国会已达成大力遏制中国发展的共识,原本在涉华事务上的“府会之争”也逐渐平息。未来,美国国会涉华人权“成法率”将会在总统的支持下进一步提高,相关进程也将进一步提速。

2.涉华人权制裁力度将进一步加大。近年来,美国国会以所谓中国“侵犯”人权为由,频频出台相关法律发起所谓“制裁”。随着中美关系的变化,美国国会的涉华人权制裁力度将进一步加大。美国国会目前的制裁既针对相关个人,禁止对其发放留美签证,冻结其在美资产,又涉及美国所“认定”的相关企业,将其纳入美商务部进行制裁的所谓“实体清单”。未来,这种所谓“制裁”将更强调精准性、力度以及范围,必将愈演愈烈。美国不仅自身加大对华制裁力度,利用知识产权和技术性贸易壁垒等高端工具向中国发难,封锁中国产品,遏制中国企业在美发展,频频对中国开展贸易制裁,还通过广泛策动其盟友和利用世贸组织等多边途径企图实现对中国发展的打压与遏制。在当前世界新冠肺炎疫情形势严峻,局部冲突尚未平息,美国国内通胀压力巨大、经济低迷的背景下,为转移国内矛盾、提振经济,美国国会以所谓“人权问题”为借口对华制裁力度将会进一步加大。

3.将不断拓宽涉华人权立法的广度和深度。1989年至今,美国国会涉华人权立法的主题不断拓宽。2022年2月15日,美国国会众议员米歇尔·斯蒂尔提出第929号决议案,指责中国除在香港、新疆、西藏等地区存在所谓“人权问题”外,还存在加重对言论的“审查”、持续在世界贸易组织中维持“发展中国家”身份等问题。由此可见,美国国会涉华人权立法的涵盖面将愈来愈广,更鲜明地呈现“泛人权化”的趋势,以满足美国的国家利益为优先目标。除不断拓宽涉华人权立法的主题外,美国国会还非常重视巩固已有立法成果,不断提高立法深度。2022年2月9日,美国国会众议员丽莎·麦克莱恩提出第6686号法案,要求对参加中国全国代表大会的代表进行制裁。

4.在新兴技术领域指责中国“侵犯人权”。近年来,美国国会涉华人权提案的一个新动态是无端指责中国利用科技手段“限制”公民自由和基本人权。为保护青少年身心健康,2009年,中国工信部推出了“绿坝-花季护航”软件系统。它是一款保护未成年人健康上网的计算机终端过滤软件,可以有效识别色情图片、文字等不良信息,对于隔断有害信息起到了很好的作用。美国国会对此指手画脚,2009年6月26日,美国国会众议员大卫·吴就提出第590号决议案,攻击绿坝软件“侵犯”个人隐私,危害网络安全。该决议案要求中国政府尊重个人隐私,支持所谓互联网“”,取消在所有新电脑上预装“绿坝-花季护航”软件的要求。近年来,“人脸识别”技术成为美国国会污蔑中国“侵犯人权”的又一个着力点。2019年12月3日,众议院通过参议院第178号法案,继续攻击中国政府“侵犯”人权,污蔑中国政府通过“人脸识别”技术对民众进行监视,限制访问互联网。美国国会还要求设立专门机构对中国的“互联网人权”进行监控。2020年9月15日,美国国会参议员克里·加德纳提出4575号法案,污蔑中国通过互联网“侵犯”人权与自由,要求成立所谓“互联网自由工作组”,设立专项基金支持技术开发,以规避中国互联网“审查”。

美国国会经过30多年来的涉华人权立法活动,不仅对美国政府开展对华所谓“人权外交”施加了法律影响,而且对中国核心利益也产生了不容忽视的负面影响。

美国国会提出的涉华人权提案在经由两院通过和总统签署后,会对美国行政部门干涉事务施加刚性影响。据统计,1989年到2022年美国国会提出的涉华人权提案中,被签署成“法”的提案数量为50项。这些所谓“法律”对美国行政部门干涉事务提出了硬性要求,如不完成,则涉嫌违反美国国内相关法律。例如,所谓“2002年西藏政策法”“2020年尔人权政策法”“2019年香港人权与民主法”“2020年西藏政策及支持法”要求美国总统、国务卿、国务院等必须完成一系列干涉中国西藏、新疆、香港等事务的指令性“作业”。美国政府经常援引这些所谓“法律”,将其作为对华所谓“人权外交”、干涉事务的“依据”。

30多年来,美国国会涉华人权立法活动为国际势力提供了政治和资金支持,使其获得了政治护佑和丰富的活动资金,这在一定程度上助长了其嚣张气焰。国际势力将美国国会议员的支持奉为“护身符”,在“倚美”心理的作用下,极易产生幻觉,导致活动愈加猖獗。例如,所谓“2019年香港人权与民主法”声称:“如果有香港市民因为参加非暴力抗争而被政府拘捕,美方不会以此为由拒绝批准其学习或工作签证。”这很明显是美国国会为反中乱港分子提供“护身符”,实质是为反中乱港分子“撑腰”和“铺后路”。美国国会通过涉港提案为香港反对派和激进势力肆无忌惮地从事反中乱港活动提供了“保护伞”。

30多年来,美国国会涉华人权提案充斥着对事务的歪曲和攻击。美国国会利用各种提案或决议案抹黑状况,污蔑中国政府。这些涉华人权提案的文本内容经常被美西方主流媒体进行歪曲性报道,对中国国际形象造成了严重不良影响。以涉疆人权提案为例,美国国会炮制两项涉疆法律的最大特征就是对中国治疆政策和新疆人权状况进行蓄意诋毁和恶毒攻击。美国国会将中国政府开展的反暴恐和行动歪曲为对少数民族的“压迫”和对宗教自由的“破坏”。这种挑拨民族关系的做法误导了国际舆论,影响了新疆地区的良好形象。

中华人民共和国成立以来,人权事业取得了长足进步,这是由社会主义的本质和中国的使命所决定的。“中国坚持人民至上,坚持将人权的普遍性原则与中国实际相结合,坚持生存权、发展权是首要的基本人权,坚持人民幸福生活是最大的人权,坚持促进人的全面发展,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感,成功走出了一条中国特色社会主义人权发展道路。”[18]从美国国会涉华人权提案的效力来看,尽管美国国会制定的所谓涉华人权“法律”对美国相关职能部门具有约束力,但对中国来说是无效的。从立法主体资格来看,美国国会可以根据其政治需要制定任何国内法,但那些具有域外管辖或域外效力的法律不应侵犯他国的主权和立法权。美国国会利用其国内法介入涉华人权事务,已经侵犯到中国的领土主权,是对其立法权的滥用。中国政府要高度重视美国涉华人权立法活动对中国核心利益构成的威胁与挑战,制定有针对性的措施予以回应。一是要加大外宣力度,争夺国际话语权。长期以来,以美国为首的西方国家垄断国际舆论,其中涉及的新闻报道严重失实,导致世界人民对中国形象的认知存在误解。中国应予以高度重视,加大对外宣传力度,传播中国价值理念,扭转对华不利的国际舆论环境,更好地争夺国际话语权。除正面宣传事业进步成就,针对美国国内侵犯人权现象,中国应予以有力揭批。2022年2月28日,我国国务院新闻办公室发表《2021年美国侵犯人权报告》,对于揭露美国侵犯人权的线日,研究会发布的《反亚裔种族歧视甚嚣尘上坐实美国种族主义社会本质》研究报告,用事实真相戳穿了美国种族“大熔炉”的谎言。二是要针对美国国会涉华人权制裁提案,应对等制裁相关议员。中国立法机构和相关行政部门可考虑对等制裁,通过出台相关立法和措施,予以回应和反击。

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基金项目:国家社会科学基金重大项目“美国国会涉华法案文本整理、翻译与研究(1979—2019)”(19ZDA169)

引用格式:郭永虎,王禹.美国国会涉华人权立法活动的历史演进、特征及影响[J].统一战线.